Důvodová zpráva

k návrhu zákona o místním referendu

Jiří Payne, Hana Marvanová

1992

 

I. Obecná část

1. Úvod

Referendum je jedním z prvků přímé demokracie, která je v nejširší podobě uskutečněna pouze ve Švýcarsku, kde bývá označována také za konkordanční demokracii (na rozdíl od demokracie zastupitelské). Prostřednictvím referenda se občané přímo podílejí na politickém rozhodování formou hlasování o konkrétně položené otázce, a to vyjádřením souhlasu nebo odmítnutím.

Za nejjednodušší formu přímé demokracie lze považovat petiční právo, které však příslušný orgán nezavazuje k projednávání petice. To bylo v Československu plnokrevně uzákoněno v roce 1990 zákonem č. 85/1990 Sb.

Legislativní úpravu instituce referenda lze charakterizovat podle různých hledisek. Zásadní rozlišení se týká úrovně, na níž se koná. Zpravidla je rozlišováno referendum na úrovni zákonodárného sboru (to jest na celém území státu nebo republik) a referendum, které se koná na různých úrovních samosprávy, podle úrovní územní samosprávy se také zpravidla ustanovení o referendu liší.

Zpravidla bývá rozlišována iniciativa vůči určitému orgánu, referendum obligatorní a fakultativní, a dále plebiscit.

Iniciativa (popř. lidová iniciativa) umožňuje občanům podat návrh na usnesení či zákon prostřednictvím petice. Příslušný orgán potom návrh projedná a může mít právo jej zamítnout, nebo může být za určitých okolností iniciativa spojena s konáním referenda, a to tak, že se referendum vyhlašuje, pokud je iniciativní návrh příslušným orgánem zamítnut. V některých případech se o iniciativním návrhu koná referendum vždy.

Pro podání iniciativy bývá někdy stanoveno rozdílné kvórum, často desetiprocentní, v USA obvykle 5%.

V případě obligatorního (povinného) referenda se hlasování o zákonem (někdy ústavou) stanovených otázkách musí konat vždy a jeho souhlasné rozhodnutí je nutnou podmínkou pro přijetí určitého opatření. V řadě zemí se koná obligatorní referendum o ústavních změnách (USA, Švýcarsko).

Fakultativní (dobrovolné, opcionální) referendum (lidové "veto") se koná pouze v případě, že stanovené množství voličů (případně určitý orgán) požádá prostřednictvím petice (iniciativy) o konání referenda o rozhodnutí (usnesení, zákonu), které proběhlo obvyklým způsobem, a dotčené usnesení může být prostřednictvím referenda odmítnuto.

Od těchto forem přímé demokracie je třeba odlišovat plebiscit, což je hlasování na základě návrhu podaného orgánem, který by normálně byl kompetentní věc rozhodnout, ale z určitých důvodů se k tomu necítí být dostatečně oprávněn. Výsledek hlasování v plebiscitu může být pro příslušný orgán závazný a nahrazuje tedy jeho rozhodnutí (případ parlamentu, který ztratil autoritu), nebo má doporučující charakter a rovná se tedy jistému druhu kvalifikovaného průzkumu veřejného mínění.

Dalším hlediskem je okruh otázek, o nichž podle legislativních předpisů náleží rozhodovat v referendu.

Jako charakteristika může také sloužit tajnost, popřípadě veřejnost hlasování. Jako příklad veřejného referenda může sloužit přímé rozhodování na shromáždění občanů, které se však může konat pouze na úrovni malých samosprávných celků.

Rozdílná bývají také ustanovení o minimálním kvóru účasti občanů potřebném k platnému rozhodnutí popřípadě poměru kladných a záporných odpovědí.

Ve všech případech je podstatná formulace otázky, předložené k rozhodnutí v referendu. Mimo jiné i v tom, zda lze na otázku odpovídat pouze "ano" či "ne", nebo zda je umožněno i hlasování o více variantních řešeních.

V praxi lidového "veta" (fakultativního referenda) využívají skupiny, které se cítily být dotčeny ve svých právech legislativním opatřením a které se odhodlaly přesvědčit většinu, aby je podpořila v požadavku odmítnutí opatření.

Práva iniciativy (iniciativního referenda) využívají skupiny, které nejsou schopné přimět kompetentní orgán, aby požadované opatření přijal.

Iniciativní a fakultativní referendum se ukázalo jako méně závažné, než obligatorní referendum, i z hlediska četnosti opatření, která jsou jimi přímo ovlivněna.

Woodrow Wilson označil prostředky přímé demokracie za "revolver za dveřmi", který lze použít, hrozí-li zneužití moci.

Obecně lze říci, že snahy po zavedení prvků přímé demokracie se objevují v dobách společenského napětí jako projev nedůvěry k parlamentní demokracii.

 

2. Návrh zákona

 

Návrh nepočítá s možností tzv. plebiscitu, to jest hlasování z iniciativy orgánu, který by byl jinak oprávněný věc rozhodnout. Instituce plebiscitu je podstatným zásahem do zastupitelské demokracie a není v evropských zemích na úrovni obcí ani vyšších samosprávných celků obvyklý.

Právo iniciovat místní referendum je výhradně svěřeno občanům obce. Je nutné stanovit minimální počet oprávněných občanů nutný k podání žádosti o referendum, neboť jinak by mohlo být vyhlášeno i o otázkách, u nichž je zřejmé, že nemají dostatečnou podporu, a tak by se konalo vlastně zbytečně a pouze by vznikaly nároky na jeho financování.

Obligatorní referendum je navrhováno pro případ rozdělení obce, neboť není možné občanům odlučující se části obce rozhodnutím jakéhokoliv orgánu udělit větší samosprávnou odpovědnost, než jakou žádají a jakou jsou ochotni nést. Fakultativní referendum je navrhováno pro případ slučování obcí. Sloučení je možné provést na základě rozhodnutí zastupitelstva, neboť když jsou členové zastupitelstva sami ochotni vzdát se své rozhodovací pravomoci ve prospěch sloučené obce, patrně k tomu mají závažné důvody. Ekonomicky jsou až do jisté míry větší obce výhodnější.

Návrh počítá s tzv. iniciativou, která navrhuje zastupitelstvu závazným způsobem, aby se navrhovanou otázkou vážně zabývalo. Pokud tak neučiní, rozhodne se o ní hlasováním v místním referendu. Iniciativní referendum může také změnit již učiněné rozhodnutí zastupitelstva.

Kromě referenda existuje ještě možnost takzvaného "dotázání obyvatelstva", což je v podstatě kvalifikovaný průzkum veřejného mínění občanů obce za účelem zjištění potřebné informace pro rozhodnutí orgánu obce. K tomu je však obec oprávněna v rámci své samostatné působnosti, a proto není třeba zakotvit tuto možnost v zákoně. Rozdílem oproti referendu je to, že pravomoc rozhodnout zůstává v působnosti orgánu obce. Je možné ještě zvážit právo zastupitelstva iniciovat referendum v případě rozhodování o více variantách řešení téže věci.

Pokud by mělo být zavedeno republikové referendum, je třeba zvážit, které prvky by měly být společné s místním referendem.

Referendum se podle návrhu může konat pouze o otázkách spadajících do samostatné působnosti obce. V případě vytvoření vyšších samosprávných celků by bylo nutné doplnit i možnost konání referenda na jejich úrovni.

Návrh nestanoví žádné kvórum účasti voličů pro platnost rozhodnutí, kromě případu sloučení obcí, rozdělení obce nebo zřízení nové městské části, a dále pokud by rozhodnutí referenda bylo odlišné než je stanovisko zastupitelstva, vyjádřené po vyhlášení referenda. Jiné stanovení kvóra by mohlo učinit referendum nefunkčním. Jako příklad uveďme 30% kvórum na kladnou odpověď, což implikuje 40-60% podmínku na celkovou účast oprávněných občanů. Takovou účast však podle zkušeností nelze očekávat. Například ve Švýcarsku je nulové kvórum obvyklé. Jako důvod se uvádí, že rozhodnutí těch, kdo jsou na věci zainteresováni, je demokratické právo menšiny, pokud zůstane zachováno všem právo hlasovat.

Kvórum je ve vymezených případech stanoveno z toho důvodu, aby nedocházelo k unáhleným rozhodnutím, která jsou v uvedeném případě náročná jednak administrativně, jednak finančně. Rozhodnutí o rozdělení by mělo mít dlouhodobou perspektivu.

Problém alternativních řešení je prozatím řešen sloučením konání referenda o různých iniciativách.

Sporným se může jevit výčet případů, kdy se referendum nekoná, zejména finanční otázky, spadající do samostatné působnosti obce. Existují totiž rozdíly mezi vesnicí a městem, kde použití výnosu z poplatků není tak snadno kontrolovatelné. V zahraničí existují příklady, jak pro možnost konání referenda o finančních otázkách, tak pro jejich vyloučení z působnosti referenda.

Předložený návrh zákona věcně vychází ze zásad zákona o místním referendu, který projednaly výbory ČNR a snaží se zohlednit řadu připomínek ze strany výborů ČNR i ze strany vlády České republiky.

Oproti návrhu zásad však návrh zákona doznal podstatnou změnu v systematice. Jeví se totiž praktické, aby byl postup hlasování při referendu co nejvíce podobný postupu hlasování při volbách. Toho je možno nejlépe dosáhnout tím, že bude existovat společný zákon pro volby a pro referendum, zatím tedy alespoň zákon pro volby do zastupitelstev v obcích a pro místní referendum, s tím, že perspektivně by do tohoto společného zákona mohly být začleněny i volby do České národní rady, a po vytvoření vyššího stupně samosprávy i referendum ve větším samosprávných celcích, případně referendum na úrovni republiky.

Proto předkladatelé sloučili do jednoho zákona problematiku, kterou doposud upravuje zákon ČNR č. 368/l990 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích, a připravovaný zákon o místním referendu. Přitom se předkladatelé zároveň snažili se důsledně držet znění dosavadního zákona o volbách do zastupitelstev v obcích s výjimkou několika nezbytných úprav, a to i přesto, že by si některé změny tento zákon vyžadoval. Předkladatelé však vycházeli z toho, že ve výborech České národní rady byly projednány pouze zásady zákona o místním referendu, nikoli zásady novely zákona o volbách do zastupitelstev v obcích.

 

ZPĚT